Review Buku Prospek Otonomi Daerah di NKRI

Judul buku         : Prospek Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia

                 Identifikasi beberapa faktor yang mempengaruhi penyelenggaraannya

Pengarang           : Drs. Josef Riwu Kaho, MPA

Tahun terbit        : 2002 (cetakan keenam)

Jumlah Halaman : 270 halaman

            Otonomi daerah yang kita alami di Indonesia saat ini terasa begitu absurd. Di satu sisi banyak daerah yang mengalami kemajuan luar biasa dan terkenal dengan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahannya, di sisi lain lebih banyak daerah yang makin "kacau" dan bisa dikatakan hidup segan, mati tak mau. Otonomi daerah yang diharapkan mampu mendekatkan negara pada rakyatnya beralih menjadi pemangsaan rakyat oleh negara. Kesejahteraan sebagai tujuan utama penyelenggaraan pemerintahan hanyalah utopia dalam janji kampanye belaka. Apakah penyelenggaraan otonomi daerah yang sekarang dilakukan di negara kita itu salah? Apakah sebenarnya Indonesia tidak cocok menganut otonomi daerah?  

             Buku Prospek Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia, Identifikasi beberapa faktor yang mempengaruhi penyelenggaraannya merupakan salah satu buku yang membahas secara komperhensif konsep, prinsip dan praktik penerapan Otonomi daerah di Indonesia dari waktu ke waktu mulai masa pemerintahan Hindia Belanda, Masa Pendudukan Jepang, dan Masa Setelah Kemerdekaan (dari proklamasi kemerdekaan sampai UU No.5 Tahun 1974). Selain itu buku ini juga menjelaskan mengenai beberapa faktor yang mempengaruhi keberhasilan penyelenggaraan otonomi daerah di Indonesia.

            Pilihan antara sentralisasi atau desentalisasi mencakup keputusan akan empat dari lima isu politik yang dihadapi oleh suatu negara. Dan desentralisasi merupakan pilihan para founding fathers kita dalam penyelenggaraan negara sebagaimana tercantum dalam Pasal 18 UUD 1945 berikut penjelasannya. Dalam penjabaran alasan mengenai dianutnya desentralisasi, penulis banyak mengutip pendapat para ahli, kemudian penulis sendiri menempatkan pendapatnya dengan mengikuti pendapat mariun, bahwa desentralisasi dianut demi tercapainya efektivitas pemerintahan dan demi terlaksananya demokrasi dari/di bawah (grassroots democracy). Cara penulisan seperti ini terasa sangat ilmiah dan mudah dipahami bila dibandingkan bagaimana Syaukani,dkk (2002) menuliskan alasan desentralisasi dengan mencampur pendapat banyak orang menjadi beberapa alasan yang dirangkum dalam beberapa poin alasan. Dan bandingkan pula dengan buku Abdurrahman (1987) yang mengutip pendapat para Ahli namun tidak menyatakan diri mengikuti salah satu pendapat atau menyimpulkan dengan pendapatnya sendiri. Hanya sayangnya dalam buku ini banyak pendapat ahli yang masih dalam bahasa Inggris, belum dialihbahasakan ke Bahasa Indonesia. Hal ini bisa menimbulkan kesulitan tersendiri bagi pembaca yang memiliki kemampuan penguasaan bahasa asing (inggris) yang terbatas.

            Sebagai konsekuensi dari pelaksanaan desentralisasi, muncullah daerah daerah otonom, yaitu daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Yang diatur dan diurus adalah tugas-tugas atau urusan-urusan tertentu yang diserahkan pemerintah pusat kepada daerah. Teknik yang dapat digunakan untuk menetapkan bidang mana yang menjadi urusan pemerintah pusat dan mana urusan daerah ada beberapa , yaitu : (1) sistem residu dimana  ditentukan dulu wewenang pusat, sisanya menjadi wewenang daerah, (2) sistem material dimana tugas pemerintah daerah ditetapkan satu per satu secara limitatif dan terinci, (3) sistem formal dimana urusan daerah tidak ditetapkan dengan undang-undang melainkan daeah boleh mengatur urusan yang dirasa penting bagi daerahnya selama tidak berbenturan dengan kebijakan pemerintah pusat atau pemerintah daerah di atasnya, (4) sistem otonomi riil dimana penyerahan urusan kepada daerah sesuai dengan kemampuan dan kebutuhan riil dari daerah dan (5) prinsip otonomi yang nyata, dinamis dan bertanggungjawab yang merupakan variasi dari otonomi riil yang tercantum dalam UU No 5 Tahun 1974. Urusan otonomi daerah ini tidak statis, tetapi dinamis : berkembang dan berubah. Hal ini karena terjadinya perubahan di masyarakat, sehingga urusan daerah dapat ditambah atau ditarik menurut situasi dan perspektif yang dipakai.

            Pada bagian berikutnya diceritakan perkembangan sejarah berikut perkembangan otonomi daerah dari masa ke masa sejak periode kolonial Belanda, zaman pemerintahan militer Jepang dampai masa Indonesia Merdeka. Dari garis perkembangan sejarah ini diketahui bahwa Indonesia memegang teguh asas desentralisasi dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahannya dari satu periode ke yang lainnya meskipun terlihat adanya perbedaan dalam intensitasnya. Dalam buku ini diceritakan secara detail desentralisasi yang terjadi pada masa kolonial Hindia Belanda, pemerintahan militer Jepang dan setelah merdeka sampai saat ini. Hal inilah yang merupakan salah satu keunggulan buku ini dibandingkan  buku-buku lain tentang otonomi daerah seperti Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan karangan Syaukani dkk (2002), Hukum Otonomi Daerah karangan Sudi Fahmi (2009), dan buku-buku tentang otonomi daerah lainnya.

Hanya saja yang menjadi kekurangan dari bab ini adalah terbatasnya informasinya mengenai desentralisasi hanya sebatas pada UU No 5 Tahun 1974, padahal pada saat buku ini dicetak ulang pada tahun 2002 sudah ada pengaturan baru mengenai desentralisasi di Indonesia. Sehingga rasanya buku ini kurang lengkap bila belum ada cerita desentralisasi dengan pengaturan melalui peraturan perundang-undangan yang lebih baru seperti UU No 22 Tahun 1999. Dan hal ini untungnya terwujud di buku selanjutnya yang diterbitkan penulis.

Pada bagian berikutnya diidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi penyelenggaraan otonomi daerah. Faktor-faktor ini juga sekaligus faktor-faktor yang sangat menentukan prospek otonomi daerah pada masa yang akan datang. Faktor yang pertama adalah faktor manusia. Penyelenggaraan otonomi daerah yang sehat ditentukan oleh kapasitas yang dimiliki oleh manusia pelaksananya. Penyelenggaraan otonomi daerah hanya dapat berjalan dengan sebaik-baiknya apabila manusia pelaksananya baik, dalam arti mentalitas maupun kapasitasnya. Manusia merupakan unsur dinamis dalam organisasi yang berfungsi sebagai subyek penggerak roda organisasi pemerintahan. Manusia pelaksana pemerintahan daerah antara lain : (a) kepala daerah dan DPRD : beban tugas mereka sangat berat, sehingga untuk menduduki jabatan ini juga memerlukan kualifikasi yang sebanding dengan beban tugasnya. Faktor pengalaman dan pendidikan menempati posisi penting dalam menempa Kepala Daerah dan DPRD. (b) aparatur pemerintah daerah : sebagai unsur pelaksana, aparatur pemerintah daerah memiliki peran vital dalam keseluruhan proses penyelenggaraan otonomi daerah. Melihat beban tugasnya yang demikian berat dengan banyaknya kewenangan yang diberikan kepada daerah, perlu langkah sistematis untuk meningkatkan kemampuan aparatur pemerintah daerah. Syarat pendidikan, pengalaman organisasi dan peningkatan skenario latihan, kursus dan sebagainya. (c) masyarakat : penyelenggaraan pemerintah daerah bukan semata hanya di pundak pemerintah daerah, tetapi juga di pundak masyarakat secara keseluruhan. Masyarakat daerah dapat berpartisipasi baik secara parsial maupun holistik, sesuai dengan kompetensi, masalah, keahlian, dan yuridiksi yang dimilikinya. Partisipasi masyarakat ini menyangkut empat hal penting, yaitu : partisipasi dalam proses pembuatan keputusan, partisipasi dalam proses pelaksanaan, partisipasi dalam menikmati hasil, partisipasi dalam proses evaluasi.

Faktor berikutnya yaitu faktor keuangan. Keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah tidak dapat dilepaskan dari cukup tidaknya kemampuan daerah dalam bidang keuangan, karena kemampuan keuangan ini merupakan salah satu indikator penting guna mengukur tingkat otonomi suatu daerah. Keuangan daerah ini untuk membiayai pembangunan. Sumber-sumber keuangan daerah dapat dikelompokkan dalam dua kelompok utama, yaitu : pendapatan asli daerah (PAD) dan sumber pendapatan non-asli daerah (non-PAD). Sumber-sumber PAD mencakup lima sumber utama, yaitu : hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil perusahaan daerah, hasil dinas daerah, dan hasil usaha daerah lain yang sah. Selama ini penghasilan daerah ini sangat rendah, sehingga untuk operasional pemerintah daerah masih banyak menggantungkan subsidi keuangan dari pusat.

Faktor selanjutnya yaitu faktor peralatan. Peralatan merupakan instrumen perantara dan pembantu bagi aparatur pemerintah daerah dalam melaksanakan berbagai tugas pekerjaannya. Untuk memperlancar jalannya penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah maka diperlukan sejumlah alat yang cukup memadai, baik kuantitas maupun kualitasnya. Keterbatasan peralatan yang dimiliki daerah dapat menyulitkan aparatur dalam melaksanakan fungsi public service.

Faktor yang terakhir adalah faktor organisasi dan manajemen. Untuk dapat mewujudkan organisasi yang baik dan sehat maka dalam setiap organisasi perlu diterapkan asas-asas atau prinsip-prinsip tertentu tertentu. Asas-asas ini merupakan sarana perantara menciptakan iklim yang baik untuk mencapai tujuan organisasi. Tujuan yang jelas merupakan hal yang pokok dalam tiap organisasi dan landasan bagi organisasi dalam melaksanakan kegiatan-kegiatan. Asas selanjutnya adalah pembagian kerja. Pembagian kerja harus diikuti pula oleh pendelegasian wewenang, sehingga pelaksanaan bidang tugas dapat sepenuhnya menjadi tanggung jawab seseorang. Koordinasi merupakan asas lain yang harus ditetapkan. Koordinasi dimaksudkan untuk mejamin kesatuan tindakan guna meramalkan dan mencegah terjadinya krisis. Asas berikutnya yaitu pengontrolan. Kontrol merupakan hal yang penting dalam organisasi. Setiap orang memiliki keterbatasan dalam mengontrol sejumlah besar bawahan. Untuk bisa mengontrol bawahan secara efektif, pemimpin harus memiliki rentang kontrol dan batas-batas toleransi. Asas yang terakhir yaitu kesatuan komando. Kesatuan komando ini penting untuk menghindari terjadinya konflik atau kesimpangsiuran dan mempertegas kejelasan dalam pertanggungjawaban.

Disamping faktor organisasi, yang tak kalah pentingnya adalah manajemen. Manajemen ini memiliki lima fungsi pokok : perencanaan, pengorganisasian, penyusunan personalia, pengarahan dan pengawasan. Perencanaan memiliki arti strategis sebab dapat membantu organisasi menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan. Pengorganisasian mempertegas garis wewenang, tugas dan kewajiban, mempermudah koordinasi dan integrasi, menghindari terbengkalainya tugas dan pekerjaan mempertegas saluran perintah, tanggung jawab dan komunikasi. Penyusunan personalia merupakan fungsi manajemen yang berkaitan dengan recruitment tenaga, penempatan pada posisi yang sesuai dengan kemampuannya, pemberian latihan serta pengembangan anggota. Dengan adanya penyusunan personalia dapat dijamin ketersediaan personalia yang cukup waktu yang tepat dan kualifikasi kemampuan yang tepat pula. Fungsi pengarahan berkaitan dengan pemberian arahan terhadap kegiatan-kegiatan operasional. Pengarahan merupakan langkah konkritisasi dari segala tujuan dan rencana yang diperankan oleh seorang pemimpin. Pengawasan merupakan fungsi terakhir yang sangat penting dalam setiap organisasi. Dengan pengawasan dapat diukur kemajuan yang dicapai, mencegah terjadinya penyimpangan sehingga memudahkan tindakan korektif. Pengawasan diperlukan untuk menjamin tetap berjalannya suatu pekerjaan sesuai dengan yang telah direncanakan. 

Faktor-faktor yang dibahas dalam buku ini masih relevan dengan keadaan saat ini dimana penyelenggaraan pemerintah memiliki tantangan yang besar dengan adanya otonomi daerah yang lebih luas. Dalam Sinambela dan Azhari (2003) pada bukunya berjudul dilema otonomi daerah dan masa depan nasionalisme Indonesia, diungkapkan banyak permasalahan kontemporer pelaksanaan otonomi daerah yang dengan berbagai isunya. Setelah dicoba untuk disederhanakan, ternyata permasalahan-permasalahan ini kembali berakar ada keempat faktor yang mempengaruhi penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana yang terdapat dalam buku ini.

Begitu juga pembahasan mengenai otonomi daerah oleh Yuwono, dkk (2001). Dalam bukunya manajemen otonomi daerah, membangun daerah berdasar paradigma baru, problem yang dihadapi daerah masih seputar sumber daya manusia, keuangan, peralatan yang terkait untuk pelayanan publik dan organisasi serta manajemen, dimana saat ini baru gencar-gencaranya diwacanakan reformasi birokrasi. Secara logika, buku prospek otonomi daerah dalam negara kesatuan republik indonesia dan identifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi penyelenggaraannya ini menjadi logika dan bangunan argumen dasar bagi tiap buku tentang otonomi daerah yang ditulis kemudian.

Daftar Pustaka :

Abdurrahman, SH (ed). 1987. Beberapa Pemikiran tentang Otonomi Daerah. Media Sarana Press. Jakarta

Fahmi, Sudi. 2009. Hukum Otonomi Daerah : Konsistensi Hukum antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Kreasi Total Media. Yogyakarta

Kaho, Josef Riwu. 2002. Prospek Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Rajawali Press. Jakarta

Sinambela, Mahadi dan Azhari. 2003. Dilema Otonomi Daerah dan  Masa Depan Nasionalisme Indonesia. Penerbit Balairung & co. Yogyakarta

Syaukani HR, Affan Gafar, M.Ryaas Rasyid. 2002. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. Pustaka Pelajar. Yogyakarta

Yuwono, Teguh (ed). 2001. Manajemen Otonomi Daerah, Membangun Daerah Berdasar Paradigma Baru. Clogapps Diponegoro University. Semarang

Review Buku Employment, Living Standards and Poverty in Contemporary Indonesia

Judul buku      : Employment, Living Standards and Poverty in Contemporary Indonesia

Editor              : Chris Manning dan Sudarno Sumarto

Penerbit           : ISEAS (Institute of South East Asian Studies), Singapore

Bagian review : Part 4, connecting with the poor : Goverment Policies and programs

  Chapter 13, the evolution of poverty allevation policies : ideas, issues and actors

  Chapter 14, reducing poverty by increasing community and family participation

  Chapter 15, targeting of the poor and vulnerable

  Chapter 16, Social assistance : understanding the gaps

Kemiskinan di Indonesia merupakan permasalahan klasik yang terus berlangsung sampai dengan saat ini dan tak kunjung menemukan ujung penyelesaiannya. Pemerintah yang berkuasa memegang tanggung jawab terbesar dalam menyelesaikan masalah kemiskinan ini, karena kemiskinan merupakan penghalang utama dalam mencapai tujuan negara yang terumus dalam konstitusi kita : kesejahteraan umum. Sebagai bentuk tanggung jawab,  pemerintah telah merumuskan dan menerapkan berbagai kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan, dari sejak jaman kemerdekaan Indonesia sampai pergantian dari rejim ke rejim penguasa. Sejak merdeka sampai dengan saat ini, berbagai kebijakan dan program tersebut secara statistik memang berhasil menurunkan angka kemiskinan. Namun saat inipun angka kemiskinan masih cukup tinggi, mencapai 13,02% total penduduk Indonesia, atau masih lebih dari 31 juta rakyat Indonesia. Artinya pemerintah masih memiliki PR besar untuk memberantas kemiskinan dan menghadirkan kesejahteraan untuk rakyatnya.

Review buku ini menghadirkan pembahasan mengenai Kebijakan-kebijakan dan program-program pemerintah yang menghubungkan dengan orang miskin, dalam rangka pengentasan kemiskinan. Dalam chapter 13, the evolution of poverty alleviation policies : ideas, issues and actors dibahas secara gamblang mengenai evolusi kebijakan dan program pengentasan kemiskinan yang dilakukan oleh pemerintah pada saat orde baru dan kemudian beralih ke krisis ekonomi dan reformasi. Dalam peralihan masa ini, kebijakan dan program pemerintah mengalami perubahan-perubahan dalam konsepsi ide dan aktor yang terlibat untuk menghadapi isu yang berkembang saat itu. Hal-hal ini semata untuk mendapatkan program penanggulangan kemiskinan yang efektif, dimana efektivitas ini akan tercapai dengan komitmen serius dan aksi nyata dari para pemimpin politik. Perubahan konstelasi politik dan struktur pemerintahan dari orde baru ke reformasi dimana terjadi keterbukaan politik, desentralisasi dan sistem politik, membawa perubahan pula pada pola-pola kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan.

Sejak merdeka, Indonesia telah mengalami permasalahan kemiskinan yang serius. Pada tahun 1950 sampai awal 1960 sangat sedikit yang dilakukan oleh pemerintah terhadap kemiskinan. Pemerintahan Soekarno saat itu dengan demokrasinya, malah mengakibatkan ekonomi jatuh dan kemiskinan sangat tinggi. Pada masa orde baru dengan teknokrasinya membangun ekonomi dan memfokuskan pada stabilitas ekonomi makro untuk mengurangi inflasi, menstabilkan harga dan menumbuhkan ekonomi. Tujuan reformasi ekonomi orde baru saat itu bukan untuk mengurangi kemiskinan dengan menjalankan program yang mentarget langsung ke orang miskin. Baru pada dua dekade berikutnya pembangunan ekonomi dikombinasikan dengan program kesejahteraan sosial seperti swasembada pangan, pendidikan, gizi, pembangunan jalan dan infrastruktur yang kemudian memberikan kontribusi besar terhadap penanggulangan kemiskinan. Namun ternyata tidak semua rakyat Indonesia menikmati program pengentasan kemiskinan orde baru. Keluarga miskin terutama di desa masih terjebak dalam kemiskinan.kemudian pada 1994, pemerintah melalui Bappenas memberikan pendampingan selama 3 tahun ke 2000 desa yang miskin dan tertinggal di negara ini. Program ini dinamakan Inpres Desa tertinggal, yang menggunakan target geografis untuk mengidentifikasi desa yang dapat bantuan dan menggunakan mekanisme block grant yang kemudian dibentuk sistem revolving modal yang digunakan untuk kaum miskin. Meskipun menghasilkan efek positif, tetapi program ini banyak catatan, antara lain mengenai efektivitas metode pentargetan program dan pencapaian tujuan kebijakan yang menjadi PR serius bagi Bappenas.

Krisis ekonomi 1997 membuat lebih banyak orang terjerembab ke dalam kemiskinan. Sekitar 49 juta atau 24% rakyat masuk ke kemiskinan. Kemudian terjadi peralihan kekuasaan dari orde baru ke reformasi. Pemerintahan yang baru segera meluncurkan program kesejahteran sosial darurat, yaitu program Jaring Pengaman Sosial (JPS). JPS ini didanai dari pinjaman luar negeri. JPS merupakan program payung dengan turunan program penciptaan lapangan kerja (program padat karya, block grant dan kredit usaha kecil), program keamanan pangan, akses kesehatan dasar, dan paket bantuan pendidikan. JPS diharapkan menjadi bantuan darurat langsung kepada kaum miskin, tetapi kenyataannya program ini sasarannya meleset, tidak pas langsung pada orang yang miskin.

Pasca krisis ekonomi, kebijakan pengentasan kemiskinan yang diambil pemerintah lebih variatif. Sebagai contoh kebijakan untuk memperluas target bantuan sebagai kompensasi atas kebijakan pengurangan subsidi BBM. Kenaikan harga minyak dunia dan besarnya beban subsidi BBM yang ditanggung pemerintah membuat pemerintah mengeluarkan kebijakan pengurangan subsidi BBM yang berakibat pada naiknya harga BBM. Sebagai kompensasinya, pemerintah mengalokasikan dana lebih banyak untuk program penanggulangan kemiskinan dan kesejahteraan sosial termasuk memperluas target sasaran programnya. Pemerintah mengalokasikan 11 triliun untuk program pemberian uang langsung atau yang dikenal dengan BLT (bantuan langsung tunai). Selain itu masih ada program-program lain yang menyasar orang miskin, antara lain program pembangunan infrastruktur desa, program kompensasi pendidikan dan kesehatan. Pada pertengahan 2005 diluncurkan program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) yang menyasar langsung ke sekolah-sekolah. Kemudian dalam bidang kesehatan diluncurkan asuransi sosial untuk orang miskin dengan nama Askeskin. Sebagai pengaman atas naiknya BBM, program BLT diluncurkan dengan memberikan uang tunai sebesar 100 ribu rupiah per bulan selama 12 bulan bagi 15 juta masyarakat miskin. Kali ini metode mentarget sasaran dengan pendekatan baru yang dirasa lebih efektif dan tepat sasaran. Pada kenaikan harga minyak tahun 2008 program BLT juga diberikan lagi, namun kali ini menjadi bola politik dengan isu pemenangan kembali incumbent presiden Susilo Bambang Yudhoyono dalam pemilu 1999.

Selain pemberian uang secara langsung lewat BLT, pemerintah juga mengembangkan program pengentasan kemiskinan yang memberikan uang secara sementara untuk mengatasi kemiskinan yang kronis. Program ini adalah PNPM. PNPM merupakan pengembangan dari Program Pengembangan Kecamatan (PPK). PNPM ini menyediakan block grant dana kepada komunitas masyarakat lokal. PNPM ini adalah program sementara yang memberikan transfer uang langsung dari pusat kepada level terbawah dan melibatkan sesedikit mungkin birokrasi yang ditengarai sebagai sarang korupsi. PNPM ini menyasar komunitas dengan harapan langsung melibatkan masyarakat miskin dan perempuan sehingga efektif dalam mengentaskan kemiskinan. Sebagai pelengkap, diluncurkanlah Program Keluarga Harapan (PKH). PKH ini diluncurkan di 7 provinsi dengan tujuan meningkatkan kesehatan ibu dan anak serta memberika pendidikan dasar dan menengah kepada orang miskin. Program ini diurusi oleh kementerian sosial. Namun PNPM di bawah urusan kementerian dalam negeri. Partisipan dari program PKH dan program PNPM Generasi ini hampir sama, sehingga kedua program ini harus lebih jelas dan tidak tumpang tindih. Sebagai informasi, keberhasilan PNPM ini telah nampak dan dirasakan oleh masyarakat indonesia terutama dalam membangun infrastruktur pedesaan.

Kebijakan pengentasan kemiskinan, akhir-akhir ini menjadi isu politis, sehingga muncullah politik kemiskinan. Politik kemiskinan ini membahas beberapa isu dan tantangan, antara lain yang pertama adalah berapa banyak uang yang dialokasikan untuk program kesejahteraan sosial. Persentase penggunaan anggaran dan nilai anggaran untuk penangulangan kemiskinan ini meningkat dari waktu ke waktu. Peningkatan anggaran ini antara lain transfer anggaran ke daerah dan pengeluaran pemerintah pusat untuk penganggulangan kemiskinan yang pada tahun 2010 meningkat sampai 48 persen.

Isu dan tantangan yang kedua adalah dari legislatif. Dugaan politisasi BLT mengakibatkan para anggota DPR menuntut adanya dana aspirasi yang dikuasakan pada masing-masing anggota DPR untuk selanjutnya diberikan kepada konstituennya. Hal ini untuk meningkatan popularitas para anggota parlemen. Tetapi hal ini ditolak karena diindikasi menjadi lahan korupsi baru.

Isu berikutnya adalah pemberian kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah daerah. Tiap tahun sekitar 30 persen belanja pemerintah pusat diberikan kepada pemerintah daerah. Harapannya dengan ditopang oleh pendapatan lokal daerah dapat meningkatkan pembangunan infrastruktur, menyediakan pelayanan publik dan mengurangi kemiskinan di daerah. Tetapi hal ini masih menuai tantangan dengan banyaknya kegagalan pemerintah daerah dalam mengelola anggaran publiknya.

Isu terakhir yaitu terkait dengan agensi dan koordinasi. Program penanggulangan kemiskinan dahulu hanya dipusatkan di satu agensi, yaitu Bappenas. Namun, saat ini banyak sekali yang mengurusi program penanggulangan kemiskinan, seperti Bappenas sendiri, Kementerian dalam negeri, kementerian sosial, Kemenko kesra, dan satu lagi lembaga yang dibentuk adalah tim nasional percepatan penanggulangan kemiskinan (TNP2K) yang berada di bawah wakil presiden. Hal ini memunculkan kerumitan terkait koordinasi yang dilakukan. Apalagi tanpa dukungan politis, gerak TNP2K untuk mengkoordinasikan penanggulangan kemiskinan antar agensi sangat berat.

Tantangan-tantangan dan isu-isu ini harus segera direspon pemerintah dengan memperbanyak dana untuk penanggulangan kemiskinan, bukan hanya dari pemerintah pusat, tapi juga pemerintah daerah, mekanisme demokrasi dan check-balances tetap dijaga namun jangan sampai menjadi ganjalan program, desentarlisasi yang tidak siginifikan terhadap penanggulangan kemiskinan harus dievaluasi dan pemerintah pusat berkewajiban melakukan penataan kembali koordinasi program-program penanggulangan kemiskinan.

 Pada chapter 14, dibahas mengenai pengurangan kemiskinan melalui peningkatan partisipasi komunitas dan perempuan. Dalam tulisan ini dibahas mengenai partisipasi komunitas masyarakat dan perempuan dalam program penanggulangan kemiskinan. Partisipasi komunitas dan perempuan ini difokuskan dalam 2 program, yaitu program PNPM dan PKH. PNPM sebagai program anti-kemiskinan memiliki konsep paradigma pembangunan yang bottom up dan pemanfaatan potensi lokal. PNPM ini merupakan gabungan dari program pengembangan kecamatan (PPK) dan Program kemiskinan kota ditambah dengan proyek bantuan block grant untuk desa, program pengembangan infrastruktur desa serta peningkatan pendapatan petani dan nelayan. Program PNPM ini akan habis ketika pendanaan dari donor terhenti.

PNPM merupakan program payung yang bertujuan membuka lapangan kerja dan pemberdayaan komunitas. PNPM terbagi menjadi dua, yaitu berdasarkan geografis dan berdasarkan sektor. PNPM ini memberikan peningkatan kapasitas kepada komunitas untuk mengatasi masalahnya sendiri. PNPM memberikan block grant secara langsung kepada komunitas dengan pendampingan dari fasilitator yang merupakan agen perubahan. PNPM ini memiliki tiga mekanisme, yaitu perencanaan program yang dibina dan dianggarkan oleh Bappenas, implementasi yang dilakukan oleh kementerian teknis terkait dan koordinasi program yang dilakukan oleh kemenko kesra. Pembentukan TNP2K akhirnya membuat koordinasi dengan PNPM tidak jelas.

Evaluasi PNPM menunjukkan bahwa dana block grant PNPM kebanyakan digunakan untuk menyediakan atau memperbaiki infrastruktur skala kecil. Kemudian hal ini menimbulkan efek domino seperti membuka lapangan pekerjaan dan membuka isolasi area. Dana ini memberikan dampak signifikan terhadap tingkat pengangguran dan kemiskinan. PNPM ini menjadi jaring pengaman di desa yang efektif terutama pada saat musim dimana petani menganggur (off season). Kemudian untuk partisipasi perempuan, PNPM ini memberikan akses khusus berupa simpan pinjam khusus perempuan. Hal ini meningkatkan partisipasi dan kepercayaan diri perempuan melalui simpan pinjam dengan model perguliran modal. Meski demikian PNPM masih memiliki tantangan untuk menurunkan kemiskinan. Keberhasilan PNPM belum nampak dalam kehidupan masyarakat desa yang termiskin. Block grant yang diarahkan ke pembangunan infrastruktur memberi manfaat pada kelompok miskin ataupun tidak, tetapi tidak memberikan efek langsung pada konsumsi masyarakat miskin.

PNPM merupakan salah satu komponen dari strategi yang lebih lebar daripada pengentasan kemiskinan. Lebih jauh dari penanggulangan kemiskinan, pemerintah ingin program ini juga menumbuhkan sektor yang memberikan manfaat pada orang miskin. PNPM berfokus pada penggunaan sumber daya lokal dan pembangunan infrastruktur desa untuk diversifikasi bisnis di desa, menumbuhkan UMKM dan memberikan akses lebih baik ke sumber daya dan pasar.

Karena PNPM ini adalah program ad hoc yang pendanaannya berasal dari pinjaman luar negeri, maka keberlanjutan PNPM perlu dipikirkan. Untuk itu pertama perlu keterlibatan semua pihak, termasuk kementerian teknis, pemerintah lokal dan korporasi untuk lebih berperan dalam mentarget kemiskinan, termasuk mengidentifikasi kantong-kantong kemiskinan yang berada di desa. kemudian program yang ditujukan ke masing-masing desa harus memberikan manfaat pada kaum tidak berpunya. Dan ketiga meningkatkan kapasitas pemerintah lokal untuk mengambil alih perencanaan yang pro miskin, penganggaran dan manajemen kebutuhan yang lebih baik.

Program berikutnya adalah program keluarga harapan (PKH) yang merupakan program pemberian uang tunai yang kondisional untuk memberikan bantuan kepada keluarga (khususnya kaum ibu) yang memberikan investasi jangka panjang kepada pendidikan dan kesehatan seluruh anggota keluarga. Kaum ibu yang diberikan akses dana ini karena asumsinya ibu lah yang memegang keuangan keluarga. Pendidikan dan kesehatan ini sekaligus indikator MDGs sehingga program ini juga ditujukan untuk mencapai goal MDGs pada 2015. Orang tidak bersekolah atau tidak mau memeriksakan kesehatannya biasanya karena alasan tidak punya uang, sehingga program ini memberikan uang cash untuk mengatasi masalah ini. PKH ini mentargetkan keluarga-keluarga termiskin, sehingga pemerintah mencoba menargetkan pendanaan program ini bukan dari anggaran sendiri, tapi menawarkan pada agensi internasional untuk mendukung program ini.

Program PKH telah meningkatkan jumlah kunjungan ibu dan anak ke fasilitas kesehatan lokal seperti puskesmas. Juga telah mengurangi jumlah siswa putus sekolah. Hal ini berarti tujuan program PKH untuk memperbaiki akses pendidikan dan kesehatan telah menunjukkan dampak yang signifikan. Tentunya dengan keterlibatan pemerintah lokal dan institusi pendidikan serta kesehatan yang ada di masyarakat.

Kedua program, PNPM dan PKH penting dan efektif menjaring keterlibatan komunitas dan perempuan dalam mencapai penurunan kemiskinan yang signifikan. Program ini juga telah memberikan peluang keterlibatan komunitas dan perempuan dalam pemberantasan kemiskinan. Strategi untuk melibatkan komunitas dan perempuan dalam mengurangi kemiskinan sangat menjanjikan. Tantangannya adalah mempertahankan dan meningkatkan hasil yang telah dicapai. Ke depan pemerintah pusat perlu mempengaruhi pemerintah daerah untuk lebih terlibat dan bertanggung jawab dalam PNPM dan PKH. Dengan program ini keterlibatan dalam pengambilan keputusan publik meningkat. Singkat kata, program ini telah berhasil sesuai tujuan kebijakannya hanya saja perlu banyak aksi dan keterlibatan dari pemerintah lokal untuk keberlanjutan program ke depannya.

Chapter 15, targeting of the poor and vulnerable membahas mengenai metode targeting yang dilakukan dalam program penanggulangan kemiskinan di Indonesia serta dampaknya, baik efektivitas program maupun efisiensi programnya. Dalam chapter ini diceritakan evolusi target dari program-program sosial dan kemudian dibahas pendekatan lain dalam mentarget si miskin dan diukur efektivitas program dengan metode target yang sekarang. Kemudian ditawarkan beberapa kemungkinan targeting untuk program-program yang akan dilakukan ke depan.

Generasi pertama program kesejateraan sosial yang mentargetkan rumah tangga adalah program JPS. Tetapi program ini tidak tepat menyasar kebanyakan orang termiskin. Selanjutnya adalah kebijakan kompensasi atas kenaikan harga BBM, dimana muncul kebijakan askeskin yang kemudian berubah menjadi jamkesmas, kebijakan BLT, dan raskin. Target dari kebijakan-kebijakan ini lebih lebar, dimana ditujukan kepada masyarakat miskin dan para rumah tangga dekat miskin selama krisis berlangsung.

Targeting ini penting karena terkait dengan efektivitas program dan juga ketersediaan sumber dana (efisiensi). Selain itu penduduk yang banyak, persebaran geografis dan struktur desentralisasi dikombinasikan dengan kesenjangan yang masih tinggi menguatkan pentingnya memilih metode targeting yang tepat. Metode targeting bervariasi. Suatu program dapat mentarget individual atau rumah tangga secara langsung, mentarget semua orang atau kantong kemiskinan, dan membuat program yang memungkinkan semua orang untuk mengaksesnya.

Dua metode utama yang sering digunakan di negara berkembang untuk mengakses secara langsung individu atau rumah tangga adalah proxy mean testing dan community based targeting. Proxy mean testing mengklasifikasikan rumah tangga sebagai miskin atau tidak berdasarkan karakteristik rumah tangga yang mudah diamati seperti lokasi, kepemilikan aset, demografi rumah tangga dan terkadang pendidikan atau pekerjaan orang tua. Indikator-indikator ini berhubungan langsung dengan status ekonomi rumah tangga dan dapat juga disederhanakan menjadi income dan belanja per bulan, misalnya. informasi ini harus diverifikasi oleh aparat dengan mengunjungi rumahnya. Sedangkan community based targeting menggunakan pengetahuan lokal untuk mengidentifikasi orang miskin dan tak berpunya. Dengan ini kepala komunitas atau representasi komunitas dapat dilibatkan untuk proses seleksi.

Ada pula metode targeting dengan kategoris. Kategoris ini biasanya mengklasifikasi sub kelompok yang boleh untuk mendapatkan program. Contohnya kesehatan anak-anak untuk usia 0-5 tahun, bantuan pendidikan untuk anak SD, bantuan dana untuk janda, dan lain-lain. Metode ini sering disebut juga targeting geografis. Biasanya di indonesia menggunakan metode targeting kategori ini dan digabungkan dengan metode lainnya. Yang terakhir adalah self targeting yang membolehkan semua orang mengakses manfaat proses program. Tetapi biaya untuk mendapatkan akses lebih kecil orang miskin daripada yang tidak miskin.

  Di Indonesia program kesejahteraan sosial biasnya menggunakan kombinasi targeting antara proxy mean testing, community based targeting, dan geographical targeting. Sebagai contoh program raskin, jamkesmas dan BLT, ketiganya mentarget orang miskin dan dekat miskin denan pendapatan perkapita sekitar 240 ribu per orang per bulan. Semua program sudah jelas menyasar orang dengan kategori tertentu, namun target yang tercapai tidak bisa 100%, karena sosialisasi program yang jelek dan praktek yang tidak konsisten di tingkat bawah. Hal ini menyebabkan target si miskin yang dimaksud mengalami bias.

Kenyataannya di Indonesia program-program pengentasan kemiskinan malah banyak dinikmati oleh masyarakat yang tidak miskin. Sehingga perlu untuk meningkatkan performa targeting di Indonesia.pertama perlu menentukan metode targeting mana yang paling cocok untuk konteks indonesia dan cara terbaik untuk melakukannya. Kedua, sosialisasi dan mengikat komitmen program ke semua lapisan yang perlu ditingkatkan performanya.

Sebagai contoh program keluarga harapan (PKH) yang menggunakan proxy mean testing dimana warga yang lebih miskin tidak mendapatkan program karena rumahnya lebih bagus, padahal sebenarnya lebih miskin. Hal ini membuat orang yang sebenarnya miskin malah tidak mendapatkan akses program. Program-program pengentasan kemiskinan di Indonesia ini menggunakan kombinasi proxy means testing, geographical targeting dan pendekatan community based untuk mentarget penerima manfaat. Ketika tiap program menggunakan pendekatan yang berbeda dalam targetingnya, karena sudah terbiasa operator di lapangan seringkali memperlakukan dengan pendekatan yang sama tiap program. Hal inilah yang membuat targeting menjadi tidak efektif.

Sebagai solusi kedepan perlu dikembangkan data kemiskinan yang bisa digunakan untuk targeting geografis. Kemudian BPS harus mengupdate survey kemiskinan secara berkala. 5 tahun sekali seperti survey BPS seringkali menimbulkan bias dan sudah banyak perubahan dalam masyarakat. Untuk efektivitas targeting ini yang paling penting adalah kejelasan program dan targetnya.

Chapter 16, sosial assistance : understanding the gaps memaparkan mengenai gaps yang terjadi antara maksud atau tujuan program dengan kenyataan riil yang terjadi di lapangan. Gaps ini antara lain orang yang berisiko miskin tidak tercover dalam program, beberapa kelompok miskin tidak tercover dalam program, dan beberapa anggota target group tidak memiliki akses ke program. Banyak sekali program kemiskinan, tetapi penurunan angka kemiskinan tidak signifikan. Bisa jadi gaps inilah penyebabnya.

Berdasarkan bukti gaps yang terjadi di lapangan antara lain adalah umur dalam keluarga. Beberapa responden dengan umur lebih dari 40 tahun merasakan diskriminasi dari program sosial pemerintah. orang tua yang memiliki rumah lebih bagus, namun lebih miskin dari yang muda yang rumahnya lebih jelek malah tidak mendapatkan program sosial. Rumah dijadikan indikator dan seringkali surveyor hanya melihat dari luarnya saja, sehingga meski rumahnya lebih bagus tapi masih miskin malah tidak dapat bantuan.

            Kemudian gaps yang lain adalah risiko yang dikover dalam program. Dalam program jamkesmas, masyarakat mengasumsikan semua biaya kesehatan bagi si sakit yang tidak mampu ditanggung oleh pemerintah, tetapi ternyata mereka harus tetap membanyar dan seringkali menjual asetnya untuk biaya pengobatan si sakit. Kemudian biaya transportasi ke puskesmas atau rumah sakit yang menyediakan jamkesmas terkadang sangat mahal sehingga tidak terjangkau oleh si miskin. Kemudian obat-obatan yang diberikan di puskesmas antara sakit yang satu dengan yang lain sama saja, sehingga masyarakat miskin tidak percaya pada puskesmas yang bersangkutan dan jaminan kesehatan yang diberikan. Masyarakat memilih untuk mengeluarkan uang lebih dan mendapatkan pelayanan yang lebih memuaskan daripada menggunakan jaminan kesehatan tetapi pelayanannya tidak memuaskan.

            Dalam bidang pendidikan, seringkali pendidikan gratis diberikan hanya sampai SMP. Padahal saat ini harapan untuk mengangkat derajat melalui pekerjaan yang layak, minimal adalah SMA. Jaminan pendidikan yang disediakan pemerintah baru sampai SMP, sehingga masyarakat merasa masih banyak biaya yang harus mereka keluarkan untuk pendidikan. Dalam pemenuhan kebutuhan dasar, pekerjaan sehari-hari masyarakat dirasa tidak cukup memenuhi kebutuhan mereka. Mereka dipekerjakan dengan upah rendah dan sistem kontrak yang sewaktu-waktu bisa dipecat. Akibatnya bantuan-bantuan tunai seringkali digunakan untuk konsumsi sehari-hari, bukan menjadi aset, karena mereka lebih butuh makan untuk memenuhi kebutuhan dasarnya.

            Gaps ini seringkali menjadi masalah dalam targeting sasaran. Seringkali ketika survey ke suatu tempat, semuanya mengaku miskin. Hal ini karena mengaku miskin berarti mendapatkan bantuan dari pemerintah. Bila tidak berarti tidak dapat apa-apa. Kemudian terjadi bias dalam targeting karena informasi yang didapatkan tidak lengkap, bahkan terkadang hanya melihat dari luar dan tidak langsung menemui responden.  Dengan adanya gaps ini diharapkan targeting yang dilakukan dengan suatu program lebih dipertajam lagi. Kemudian infomasi tentang suatu program harus lebih jelas ke masyarakat supaya tidak terjadi mispersepsi dalam masyarakat.

             

Teori Elite : Kekuasaan dalam berbagai perspektif aktor-elite

Tulisan ini hendak menjelaskan kekuasaan dari perspektif aktor-elite, dimana kekuasaan dikaji dalam bingkai bagaimana kekuasaan didistribusikan. Distribusi kekuasaan ini menawarkan beberapa model yang berbeda. Model yang pertama adalah adalah model elitis yang menawarkan gagasan bahwa kekuasaan terdistribusi secara tidak merata yang pada gilirannya memunculkan kelompok elit dan kelompok massa. Model yang kedua adalah model pluralis yang menyatakan bahwa kekuasaan tidak terbagi secara merata sebagaimana dalam model elitis, tetapi kekuasaan terdistribusi diantara kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat. Sedangkan model populis memandang kekuasaan dengan mendasarkan pada asumsi bahwa setiap individu yang di masyarakat mempunyai hak dan harus terlibat dalam pembuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan, dan oleh karena itu kekuasaan harus didistribusikan kepada setiap individu tanpa kecuali (Haryanto, 2005).

Perspektif aktor-elite ini memandang kekuasaan dengan model elitis, dimana model ini memunculkan kedua kelompok masyarakat, yaitu sejumlah kecil masyarakat yang memiliki kekuasaan  besar yang dikenal dengan sebutan elit, dan anggota masyarakat yang dalam jumlah banyak tetapi tidak memiliki kekuasaan. Model ini menggunakan asumsi bahwa dalam setiap masyarakat tidak pernah memiliki distribusi kekuasaan secara merata. Asumsi yang kedua adalah orang yang memerintah dalam satu masyarakat lebih sedikit daripada orang yang diperintah. Itulah sebabnya mengapa elite selalu dirumuskan sebagai sekelompok kecil orang yang mempunyai pengaruh besar dalam pembuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan. Asumsi ketiga, diantara elite terdapat kesamaan nilai dan berusaha mempertahankan nilai-nilai, yang berarti mempertahankan status sebagai elit (Surbakti, 2010).

Para “elite theorist” seperti Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto, Guido Dorso, Robert Putnam, dan lainnya mengungkapkan distribusi kekuasaan dengan cara yang berbeda-beda. Tetapi ada benang merah diantara pemikiran para elite theorist yang berkaitan dengan distribusi kekuasaan dalam lapangan politik. Benang merah itu adalah kekuasaan politik, seperti halnya social goods lainnya didistribusikan secara tidak merata. Oleh karena tidak meratanya distribusi, maka masyarakat dikelompokkan menjadi dua, orang atau sekelompok orang yang mempunyai kekuasaan politik penting (elit) dan mereka yang tidak memilikinya (massa). Secara internal, elite bersifat homogen, bersatu dan memiliki kesadaran kelompok (memiliki latar belakang yang mirip, memiliki nilai-nilai kesetiaan dan kepentingan bersama). Elite mengatur sendiri kelangsungan hidupnya dan keanggotaannya berasal dari satu apisan masyarakat yang sangat terbatas (eksklusif). Elite pada dasarnya otonom, kebal akan gugatan dari siapapun di luar kelompoknya.

Dalam masyarakat yang relatif kecil dan homogen (homogenous-geimenschaft), ada kecenderungan elit berbentuk tunggal dan memiliki pengaruh dan kekuasaan di seluruh cabang kehidupan seperti ekonomi, politik dan kultural. Sedangkan dalam masyarakat yang kompleks, dan heterogen (heterogenous-geselschaft), ada kecenderungan elit yang banyak ragamnya. Di setiap cabang-cabang kehidupan yang penting (ekonomi, sosial, politik), akan muncul sekelompok orang yang memiliki kekuasaan yang lebih besar daripada yang lain. Orang atau sekelompok orang yang memiliki kekuasaan dalam bidang ekonomi, dinyatakan sebagai elit di bidang ekonomi. Orang atau sekelompok orang yang memiliki kekuasaan dalam bidang politik dinyatakan sebagai elit di bidang politik. Akan tetapi tidak tertutup kemungkinan adanya orang atau sekelompok orang yang memiliki kekuasaan dalam lebih dari satu bidang kehidupan. Dimungkinkan juga yang bersangkutan selain menjadi elit di bidang ekonomi menjadi elit di bidang politik.  

Perspektif aktor-elite yang pertama adalah perspektif Gaetano Mosca. Mosca memandang bahwa distribusi kekuasaan dalam masyarakat terdapat dua kelas yang menonjol. Pertama, kelas yang memerintah, yang terdiri dari sedikit orang menjalankan semua fungsi politik, memonopoli kekuasaan dan menikmati keuntungan-keuntungan yang ditimbulkan kekuasaan. Kedua, kelas yang diperintah, yang berjumlah lebih banyak, diarahkan dan dikendalikan oleh penguasa dengan cara-cara yang kurang lebih berdasarkan hukum, semaunya dan  paksaan.

Perspektif berikutnya adalah perspektif Vilfredo Pareto. Pareto mendefinisikan elit dengan dua cara (Bottomore, 1966). Cara yang pertama didefinisikan dengan cara yang umum. Untuk menjelaskan pengertian elit, Pareto mengajak untuk mengamati kehidupan masyarakat dengan segala macam aktivitas yang ada di dalamnya. Setiap cabang kehidupan yang ada di masyarakat, aktivitas yang dilakukan setiap individu yang menjadi anggota masyarakat terebut diberi angka indeks sebagai penunjuk kemampuannya. Sebagai contoh dalam cabang ekonomi, seorang pengusaha yang berhasil berpenghasilan setiap bulan mencapai angka ratusan juta rupiah diberi angka indeks 10, pengusaha lain yang menghasilkan jutaan rupiah perbulan diberi angka indeks 6, sedangkan pengusaha yang berpenghasilan puluhan ribu rupiah tiap bulan diberi angka indeks 1. Anggota masyarakat yang memperoleh angka indeks yang relatif tinggi dalam cabang kehidupan tertentu yang digelutinya, maka yang bersangkutan termasuk dalam kelompok yang disebut elit pada cabang kehidupan tersebut. sementara anggota masyarakat lainnya yang memiliki angka indeks rendah pada cabang kehidupan yang bersangkutan dengan sendirinya tidak termasuk dalam golongan elit.

Pareto sendiri tidak menggunakan lebih lanjut konsep elit ini. Konsep ini semata berfungsi untuk menekankan ketidaksetaraan kualitas individu dalam setiap kehidupan sosial sebagai definisi awal “elit yang memerintah”, yang merupakan bahasan sebenarnya sekaligus sebagai cara kedua pareto menerangkan elit. Cara kedua ini adalah cara khusus yang biasa dipakai dalam kajian tentang keseimbangan sosial. Pareto lebih jauh membagi kelas elit menjadi elit yang memerintah (governing elite) dan elit yang tidak memerintah (non governing elit).  Jadi ada dua lapisan dalam masyarakat : (1) lapisan yang rendah (non elite) dan (2) lapisan tinggi (elit) yang terbagi menjadi dua, (a) elite yang memerintah, (b) elit yang tidak memerintah. 

 Pareto dan Mosca menggambarkan masyarakat terdiri dari 2 lapis, yaitu kelompok masyarakat yang termasuk dalam kelompok elit yang jumlahnya lebih sedikit bila dibandingkan lapis lainny ayang terdiri dari anggota masyarakat pada umumnya yang tidak termasuk dalam kelompok elit (non elite). Kelompok elite ini masih dibagi lagi menjadi dua, yaitu kelompok elit yang sedang memerintah (governing elit) yang terdiri dari individu-individu yang memiliki jabatan politis, dan elit yang sedang tidak memerintah (non governing elit) yang terdiri dari individu-individu yang tidak menduduki jabatan-jabatan politis tetapi mempunyai kemampuan untuk mempengaruhi secara langsung pembuatan kebijaksanaan.

Perspektif berikutnya yaitu dari Guido Dorso, seorang political theorist dari Italia. Dorso menyatakan bahwa dalam masyarakat terdapat satu dikotomi, yaitu ada suatu kelompok masyarakat yang melakukan peran sebagai kelas yang memerintah dan sekelompok anggota masyarakat lainnya yang dalam jumlah yang lebih besar berperan sebagai kelas yang diperintah. Kelas yang sedang memerintah (the rulling class), dinyatakan sebagai kelompok yang mempunyai power atau kekuasaan. The rulling class dibagi lagi menjadi the political class yang merupakan technical instrument dari kelas yang memerintah, yang selanjutnya dibagi lagi menjadi goverment political class (the ins) dan the oposition political class (the outs). Dalam lapisan masyarakat yang memerintah (the rulling class) terdapat kelompok yang tidak tergabung dalam the political class yang tidak disebutkan namanya. Kemudian terdapat the ruled class yang merupakan kelompok yang diperintah dan jumlahnya banyak.

Perspektif berikutnya adalah pandangan Robert D. Putnam. Robert D. Putnam menjelaskan tiga strategi dalam mengidentifikasi elite politik. Pertama analisis posisi, yaitu siapa yang menduduki posisi puncak institusi formal. Namun analisis ini terdapat kritik yang mengabaikan adanya elit boneka dan kelompok tidak formal yang berpengaruh. Kedua adalah analisis reputasi. Analisis ini adalah mengidentifikasi siapa yang berpengaruh dalam proses pembuatan keputusan. Yang ketiga adalah analisis keputusan yaitu dengan mempelajari proses pembuatan keputusan tertentu, siapa yang membuat inisiatif dan siapa yang menentang.

Putnam juga melukiskan piramida kekuasaan yang terbagi enam lapisan dimana semakin ke atas semakin besar pula kekuasaannya. Kategori ini dibuat berdasarkan tingkat partisipasi individu dalam kehidupan politik. Lapisan pertama adalah kelompok pembuat keputusan (proximate decision maker). Lapisan kedua adalah kelompok yang berpengaruh, yaitu individu atau kelompok yang memiliki pengaruh secara tidak langsung dalam pembuatan keputusan. Lapisan ketiga adalah warganegara yang terlibat aktif dalam politik dan pemerintahan, seperti aktivis. Lapisan keempat adalah publik peminat politik (attentive public) yang tidak terlibat secara aktif dalam politik namun memberikan perhatian pada politik. Lapisan kelima adalah kaum pemilih (voters) yaitu warga negara yang mempengaruhi kehidupan politik hanya pada momen pemilu saja. Lapisan keenam adalah non partisipan yang tidak memiliki kekuatan sama sekali dan hanya menjadi objek politik. Golongan ini mungkin sengaja menghindarkan diri dari kehidupan politik, tidak melakukan apapun dalam kehidupan politik karena ketidaktahuannya atau diasingkan sama sekali dari politik oleh penguasa yang ada. 

 Perspektif berikutnya adalah menurut pandangan C. Wright Mills. Konsepsi Mills ini didasarkan pada riset yang dilakukan pada tahun 1972, tentang pemimpin-pemimpin di seluruh sektor baik politik, ekonomi, sosial, kultur dan institusi sipil di Amerika Serikat. Dari sini Mills menemukan bahwa kurang dari 250 orang yang menduduki posisi eksekutif, legislatif dan yudikatif pemerintahan federal mengontrol sekitar 40% perusahaan-perusahaan swasta dan 50% universitas. 200 orang perempuan dan lelaki mengontrol tiga perusahaan televisi dan sebagaian besar perusahaan media cetak. Dari riset tersebut kemudian dapat ditarik garis besar bahwa sejumlah sedikit orang telah membuat keputusan-keputusan penting bagi seluruh rakyat Amerika Serikat. Mills mengategorisasikan tiga penguasa elite, yaitu (a) pimpinan-pimpinan tertinggi termasuk presiden, anggota kabinet dan penasehat terdekat, (b) pemilik-pemilik perusahaan besar dan pimpinan-pimpinannya, (c) pimpinan-pimpinan lembaga militer.

Menurut Mills, elit tersebut tidak menghambat kebebasan sipil, sebaliknya mereka menghormati prinsip-prinsip hukum, melakukan kerja dengan transparan dan mereka tidak bisa dikategorikan sebagai diktator. Kekuasaan elit tersebut datang dari beberapa sumber. Pertama adalah pos-pos pejabat penting dalam masyarakat. Posisi-posisi ini memberikan mereka pengaruh tidak saja dalam pemerintahan tetapi juga bidang politik, keuangan, pendidikan, sosial dan institusi lainnya. Mereka kemudian melakukan kolaborasi dengan organisasi-organisasi industri dan militer. Kedua Mills menyebut kepentingan bersama yaitu memandang pemerintah sebagai entitas yang seharusnya menjamin iklim yang kondusif bagi bisnis. Mereka menyepakati sistem pasar bebas, kepemilikan swasta, distribusi kekayaan yang tidak merata termasuk konsentrasi kekuasaan. Kerja-kerja sosial dari negara adalah tugas kedua. Mereka terkonsolidasikan lewat kultur-kultur elit seperti menyekolahkan anaknya ke sekolah elit, pergi ke klub yang sama, membaca media yang sama, dan sebagainya.

Dengan demikian, bila Amerika Serikat digambarkan melalui piramida, maka level atas terdiri dari white house, the state departement, dan the pentagon serta sebagian senator ikut dilibatkan. Mereka hanya sebagai legitimasi belaka dibandingkan dengan pembuatan keputusan. Sedangkan di level dua oelh Mills ditempatkan di lingkaran luar elit, mereka mengikuti pemilihan umum, menempati jabatan-jabatan publik tetapi tidak membuat keputusan yang signifikan. Kepentingan yang mereka bawa hanyalah populisme personal yang di blow up media, namun tidak kontributif terhadap isu-isu penting. Publik di Amerika juga tidak memegang peranan-peranan signifikan. Hal ini terlihat dari partisipasi mereka dalam pemilihan umum yang semakin lama semakin kecil.

Teori elit Mills ini menyimpulkan kenapa terjadi public silence : pertama adalah dibuatnya agenda-agenda penting seperti kebijakan ekonomi dan keamanan nasional oleh kekuasaan para elit. Yang kedua adalah level tengah yang memegang peranan sedikit dan publik sama sekali dikunci. Termasuk demokrasi prosedural yang dijadikan legitimasi bagi pemerintahan adalah salah satu bentuk nyata manifestasi yang menjadi monopoli kelas elite dimana kelompok-kelompok politik penguasa berkonspirasi degnan kelompok kapitalis merumuskan arah pembangunan. Pemilu dan mekanisme demokrasi hanyalah ritual monopoli kaum elit.

Perspektif berikutnya berasal dari kaum neo marxis yang membagi masyarakat kapitalistik ke dalam tiga strata, yaitu the big borjuis, petty borjuism (kelas menengah dan kelas pekerja. The big borjuis adalah kapitalist rulling class yang memiliki faktor produksi (modal), sedangkan kelas pekerja adalah kelas yang dieksploitasi dalam sistem produksi kapitalisme. Di tengah-tengah antaranya terdapat kelas petty borjuis yang terdiri dari empat keompok, yaitu pertama adalah kelompok profesional, dokter dan sebagainya. Kedua adalah pemilik perusahaan kecil dan menengah, kemudian kelas menengah lama, yaitu petani-petani kecil dan pengrajin, dan white collars, seperti manajer.

Pengaruh Desentralisasi Fiskal terhadap Vertical Fiscal Imbalance dan Horizontal Fiscal Imbalance

Tulisan ini hendak menjelaskan instrumen desentralisasi fiskal yang bisa mengurangi vertical fiscal imbalance dan horizontal fiscal imbalance. Kumorotomo (2008) membagi instrumen desentralisasi fiskal secara umum menjadi 3 bagian besar yaitu pertama, revenue sharing dimana pusat memberikan sebagian penerimaan pemerintah (biasanya dalam bentuk hasil ekstraksi sumber daya alam, konsesi, dll) kepada daerah. Dalam konteks Indonesia, revenue sharing ini diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah berupa Dana Bagi Hasil non-pajak (DBH non-pajak). Kedua, Fiscal sharing yaitu pusat membagi kewenangan memungut pajak dan belanja publik kepada daerah.  Dalam konteks Indonesia, fiscal sharing ini diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah berupa Dana Bagi Hasil pajak (DBH pajak). Ketiga, pemberian subsidi (grants) kepada pemerintah daerah. Dalam konteks Indonesia, subsidi/grants ini diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah berupa Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) atau Dana Otonomi Khusus (Otsus). Instrumen desentralisasi fiskal mana saja yang dapat mengurangi ketimpangan fiskal pusat daerah (vertikal fiscal imbalance) dan instrumen desentralisasi fiskal yang mana saja yang mengurangi ketimpangan fiskal antar daerah (horizontal fiskal imbalances) akan dibahas lebih lanjut pada paper ini.

Bahl (1998) menjelaskan bahwa desentralisasi fiskal merupakan penyerahan kewenangan di bidang keuangan antar tingkat pemerintahan yang mencakup bagaimana pemerintah pusat mengalokasikan sejumlah besar dana dan/atau sumber-sumber ekonomi kepada daerah untuk dikelola menurut kepentingan dan kebutuhan daerah itu sendiri. Bagi daerah, desentralisasi fiskal berfungsi untuk menentukan jumlah uang yang akan digunakan pemerintah daerah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Kepastian mengenai jumlah alokasi dan mekanisme penyaluran akan menjadi bahan pengambilan keputusan bagi pemerintah daerah untuk merencanakan jenis dan tingkat pelayanan yang dapat diberikan kepada masyarakat. Pada intinya, desentralisasi fiskal berupaya memberikan jaminan kepastian bagi pemerintah daerah bahwa ada penyerahan kewenangan dan sumber-sumber pendapatan yang memadai untuk memberikan pelayanan publik dengan standar yang telah ditentukan. Di Indonesia, desentralisasi fiskal ini diatur dengan UU No 33 Tahun 2004 mengenai perimbangan keuangan antara Pusat dan Daerah yang merupakan satu paket dengan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Dalam perjalanannya, Pemerintah Indonesia terus mereformulasi dana perimbangan. Sehingga sampai saat ini instrumen desentralisasi fiskal di Indonesia yang dilakukan dengan transfer dana ke daerah melalui :

1.      DAU, dengan  prinsip alokasi murni DAU kepada daerah berdasar celah fiskal.

2.      DAK,  dengan penyerahan urusan pusat yang dikelola Kementerian / Lembaga ke daerah dimana pada tahun 2008 ada  11 Bidang, kemudian tahun 2010 ada 13 bidang dan tahun 2011 menjadi 19 bidang.

3.      DBH, non pajak (SDA) dan Pajak. DBH non pajak (SDA) di Papua/NAD lebih banyak dibanding daerah lain karena UU Otonomi Khusus. Sedangkan Kapasitas fiskal melalui DBH pajak diatur dengan UU  28/2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, PBB yang tadinya dikelola pusat diserahkan ke Kabupaten/Kota.

4.      Dalam APBN 2010 terdapat formula baru dana insentif bagi daerah berkinerja baik dengan Award (competitive budget) yaitu daerah dengan kinerja keuangan, ekonomi dan kesejahteraan yang dalam tiga tahun sebelumnya.

Dengan adanya reformulasi tersebut, maka ketimpangan fiskal (fiscal imbalance) dapat dikurangi. Ketimpangan fiskal terbagi menjadi dua bagian, yaitu kesenjangan fiskal pusat dan Daerah  (Vertical Fiscal Imbalance) dan  kesenjangan fiskal antar daerah (Horizontal Fiscal Imbalance).  Menjawab persoalan dalam paper ini, instrumen desentralisasi fiskal yang bisa mengurangi vertical fiscal imbalance adalah semua instrumen desentralisasi fiscal, yaitu instrumen revenue sharing, fiscal sharing dan subsidi, yang dalam konteks Indonesia saat ini adalah Dana Bagi Hasil (DBH), baik pajak maupun non pajak (SDA) dan juga DAU, DAK serta Dana Otsus.

Baik Dana Bagi Hasil (DBH), baik pajak maupun non pajak (SDA), DAU, DAK, Dana Otsus maupun dana insentif bagi daerah berkinerja baik merupakan transfer keuangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, sehingga dengan demikian otomatis kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah dapat lebih kecil dengan semua instrumen ini, karena semua dana masuk ke daerah dan mengurangi alokasi di pusat. Dengan kata lain, vertical fiscal imbalance dapat dikurangi. Pola desentralisasi fiskal yang hingga sekarang diterapkan di Indonesia masih terfokus pada otonomi pembiayaan, bukan pada otonomi pendapatan. Sekalipun daerah memiliki kewenangan untuk menggali sumber-sumber pendapatan sendiri tetapi ada pengecualian terhadap ekplorasi SDA. Eksplorasi SDA lebih merupakan kewenangan pusat. Begitu pula pajak, pajak juga masih merupakan kewenangan pusat, tetapi dengan adanya UU  28/2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, PBB yang tadinya dikelola pusat diserahkan ke Kabupaten/Kota. Begitu pula beberapa jenis pajak lain yang diserahkan kepada daerah melalui fiscal sharing. Sehingga pola transfer keuangan dari pusat ke daerah, baik melalui revenue sharing atau cost sharing dengan DBH maupun subsidi dengan DAU, DAK dan dana otsusnya masih menjadi elemen penting untuk menunjang kapasitas keuangan daerah, sehingga mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah (vertical fiscal imbalance).

Sedangkan instrumen desentralisasi fiskal yang bisa mengurangi horizontal fiscal imbalance adalah instrumen subsidi (grants) khususnya dalam konteks Indonesia adalah melalui Dana Alokasi Umum (DAU). DAU adalah dana yang bersumber dari pendapatan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, atau dengan kata lain mengurangi horizontal fiscal imbalance. Implikasinya, subsidi yang dialokasikan kepada setiap daerah dalam rangka menjalankan kewenangan pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik kepada masyarakat berbeda-beda. DAU ditransfer pemerintah pusat kepada daerah bersifat “block grant”, yang berarti daerah diberi keleluasaan dalam penggunaannya sesuai dengan prioritas dan kebutuhan daerah dengan tujuan untuk menyeimbangkan kemampuan keuangan antardaerah.

Disparitas antar daerah (horizontal fiscal imbalance) di Indonesia masih sangat besar. Disparitas antardaerah di Indonesia tidak bisa dilepaskan dari ketidakmerataan dalam hal penguasaan sumber daya alam atau sumber penerimaan antara daerah satu dan daerah lainnya, selain juga perkembangan industri setempat.

Landasan hukum pelaksanaan DAU adalah UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Keuangan Daerah. Sebagai amanat UU No.33 Tahun 2004, alokasi yang dibagikan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah Pusat minimal 26 persen dari total penerimaan dalam negeri netto. Dengan ketentuan tersebut maka, bergantung pada kondisi APBN dan Fiscal Sustainability Pemerintah Indonesia, alokasi DAU dapat lebih besar dari 26 persen dari total pendapatan dalam negeri netto.

DAU diberikan berdasarkan celah fiskal dan alokasi dasar. Celah fiskal merupakan kebutuhan daerah yang dikurangi dengan kapasitas fiskal daerah, kebutuhan daerah dihitung berdasarkan variabel-variabel yang ditetapkan undang-undang sedangkan perhitungan kapasitas fiskal didasarkan atas Penerimaan Asli Daerah (PAD) dan Dana Bagi Hasil yang diterima daerah. Sementara Alokasi Dasar dihitung berdasarkan gaji PNS daerah.

Kebutuhan Fiskal dapat diartikan sebagai kebutuhan daerah untuk membiayai semua pengeluaran daerah dalam rangka menjalankan fungsi/kewenangan daerah dalam penyediaan pelayanan publik. Dalam perhitungan DAU, kebutuhan daerah tersebut dicerminkan dari variabel-variabel kebutuhan fiskal sebagai berikut :

a.Jumlah Penduduk

b.Luas Wilayah

c.Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK)

d.Indeks Kemiskinan Relatif (IKR)

Kapasitas fiskal daerah merupakan kemampuan pemerintah daerah untuk menghimpun pendapatan berdasarkan potensi yang dimilikinya. Potensi penerimaan daerah merupakan penjumlahan dari potensi PAD dengan DBH Pajak dan SDA yang diterima oleh daerah.

Berdasarkan UU diatas, setiap daerah yang memiliki kapasitas fiskal yang lebih besar dari kebutuhan fiskal maka dapat menerima penurunan DAU, dan atau tidak menerima sama sekali pada tahun berikutnya. Hal inilah yang digunakan untuk mengurangi horizontal fiscal imbalance. Daerah “kaya” seperti DKI Jakarta, Riau dan Kaltim diberikan DAU yang lebih kecil dibandingkan daerah lainnya dan bahkan ada wacana untuk penghapusan DAU di daerah-daerah “kaya” tersebut.

Dalam mengurangi horizontal fiscal imbalance ini, DAU bukan merupakan satu-satunya instrumen yang bisa digunakan. Mekanisme subsidi antar daerah seperti yang terjadi di Bali bisa menjadi contoh yang baik. Fiscal sharing berupa kewenangan pajak yang diberikan ke daerah, berupa pajak hotel, restoran dan hiburan yang merupakan fiscal sharing dari pusat kepada daerah, kemudian digunakan lebih lanjut dalam subsidi antar daerah, karena daerah yang diberikan subsidi merupakan daerah yang terdampak secara tidak langsung akibat aktivitas yang terjadi di daerah yang memberikan subsidi. Konkritnya, Kabupaten Badung, Bali, yang memiliki pajak hotel, restoran dan hiburan yang sekitar 1 trilliun rupiah per tahun harus memberikan subsidi beberapa persen kepada kabupaten di sekitarnya dalam bentuk subsidi dana infrastruktur untuk jalan dan irigasi. Hal ini juga bisa dipakai untuk mengurangi horizontal fiscal imbalance, meskipun hanya dalam skala lokal Provinsi Bali. 

Desentralisasi Urusan Pangan

Penyerahan kewenangan tentang urusan pangan kepada pemerintah daerah, kalau dilihat dari tujuannya untuk mendongkrak kedaulatan dan ketahanan pangan lokal memang sebuah rencana yang baik. Melihat pengalaman pada masa lalu dengan sentralisasi pangan yang kemudian dilakukan penyeragaman pangan (dari non beras menjadi beras),  banyak pangan lokal yang hilang. Jagung sebagai makanan utama orang madura atau sagu sebagai makanan utama orang maluku hanya tinggal sebuah cerita. Kenyataannya semua daerah di nusantara semua mengkonsumsi beras, sehingga ketergantungan terhadap beras sangat tinggi, meskipun daerah setempat tidak memproduksi beras. Dengan demikian ketahanan pangan lokal adalah sebuah utopia, sedangkan ketahanan pangan nasional adalah ketahanan pangan yang semu dengan banyaknya impor beras untuk memenuhi kebutuhan beras nasional. Kalaupun wacana desentralisasi pangan sekarang digulirkan karena pembelajaran dari sentralisasi yang terjadi di masa lalu, hal ini patut mendapatkan kajian yang lebih serius. Tujuan untuk mengembalikan pangan lokal dan juga kedaulatan pangan secara lokal patut diapresiasi, tetapi harus lebih dikaji dalam konteks sekarang.

Di beberapa daerah, seperti Kabupaten Bantul, kebijakan desentralisasi pangan ini efektif dijalankan pemerintah daerah. Bila dilihat lebih jauh, keberhasilan kebijakan kedaulatan pangan di Kabupaten Bantul ini karena Kabupaten ini merupakan produsen beras. Sehingga kalaupun ada kelebihan produksi beras, pemerintah daerah mampu untuk melakukan pembelian kelebihan produksi sehingga harga di pasaran tidak jatuh. Kemudian ketika stok pangan di daerah tidak mencukupi, maka pemerintah dapat menjual beras yang ada di gudang. Karena makanan utama warga Bantul adalah beras, maka dapat dengan mudah stock pemerintah diserap pasar. Kebijakan ini dapat berlaku efektif di daerah Bantul. Tetapi ketika kita kontraskan dengan Kabupaten Puncak Jaya, Papua, dahulu makanan utama penduduk adalah umbi-umbian. Tetapi karena kebijakan sentralisasi pangan masa lalu, makanan utama penduduk sudah beralih ke beras. Akibatnya masyarakat sudah terbiasa dan ketergantungan mengonsumsi beras. Padahal, daerah ini bukanlah produsen beras. Akibatnya apabila kebijakan desentralisasi pangan ini diterapkan, beban keuangan pemerintah daerah dalam urusan pangan ini sangatlah besar. Pemerintah daerah harus mampu menjamin terisinya perut penduduk berupa tersedianya beras. Padahal untuk mendapatkan beras, pemerintah daerah harus mendatangkan dari daerah lain. Dengan ini, Pemerintah Daerah terbebani dengan keuangan yang besar untuk urusan pangan ini. Beruntung apabila pemerintah daerah adalah pemerintah daerah yang memiliki kapasitas fiskal kuat, tetapi di daerah-daerah yang fiscal gap nya besar dan bahkan sebagian besar anggaran daerah terkuras untuk belanja pegawai, kebijakan desentralisasi pangan ini sangat memberatkan pemerintah daerah. Oleh karena itu, dalam konteks daerah-daerah “minus” ini, kebijakan desentralisasi pangan saya rasa tidak akan efektif.

Kemudian apabila melihat konteks pelaksanaan otonomi daerah dimana primordialisme, fenomena ego dan sentimen kedaerahan sangat menonjol dan nampak di berbagai daerah, kebijakan pemberian kewenangan yang terlalu besar pada daerah ini mengancam disintegrasi bangsa. Daerah-daerah yang surplus pangan, seakan-akan akan lebih membanggakan diri dan membuat ketergantungan kepada daerah lain yang “defisit” pangan. Bisa jadi untuk memenuhi kebutuhan pangan daerah, peluang asing untuk masuk ke pangan daerah sangat besar, karena dirasa impor lebih murah dibandingkan membeli dari daerah lain. Hal ini berarti menggadaikan “kedaulatan pangan” bangsa pada asing. Yang lebih parah lagi apabila kebijakan ini menjadi alibi pusat untuk lepas tanggung jawab dalam penyediaan pangan dengan dalih telah diserahkan pada daerah.

Poin yang saya angkat adalah kebijakan ini saya rasa tidak akan efektif untuk nasional dan mencapai tujuan kebijakan bila daerah dibebani urusan pangan secara keseluruhan. Tawaran saya, kebijakan urusan pangan boleh didesentralisasikan untuk menjamin pangan lokal, tetapi tidak secara keseluruhan. Pemerintah pusat harusnya masih memiliki kewajiban untuk memback up kedaulatan pangan dan juga menjamin tidak adanya ketimpangan pangan antar daerah. Kontrol atas pangan, tetap harus ada di pemerintah pusat, karena apabila dilihat dari kemampuan daerah saat ini, masih sangat jauh kemampuan daerah dalam menjamin ketahanan pangan lokal apabila semua urusan dan kewenangan pangan diserahkan pada daerah. Apalagi untuk daerah-daerah yang APBD nya defisit dan habis untuk belanja pegawai, untuk pembangunan saja sangat minim, apalagi untuk menyerahkan semua urusan pangan ke daerah. Lebih baik kalau desentralisasi pangan dibatasi dan masih ada sebagian urusan yang dipegang oleh pemerintah pusat.

            Implikasi terhadap penanggulangan kemiskinan lokal :

Sebenarnya apabila kebijakan desentralisasi pangan ini dapat berjalan efektif dan sesuai tujuan, maka akan berpengaruh terhadap kemiskinan di tingkat lokal. Kebijakan ini dapat menjadi salah satu instrumen untuk penanggulangan kemiskinan lokal. Berdasarkan data kemiskinan tahun 2011 dimana angka kemiskinan masih 30 jutaan orang dan 65% nya di pedesaan, tentunya kemiskinan di daerah juga masih besar. Kemiskinan di daerah sangat identik dengan petani kecil yang sangat rentan terhadap kebijakan pangan dan perubahan harga pangan. Apabila daerah mampu menjamin ketersediaan pangan bagi masyarakat, maka pangan tidak akan menjadi kendala bagi masyarakat, artinya beban masyarakat miskin akan terkurangi.

Kemudian apabila kebijakan penyangga pangan daerah seperti yang ada di Kabupaten Bantul yang saya ceritakan sebelumnya bisa berjalan, maka pendapatan petani kecil yang akibat supply berlebihan dan menjatuhkan harga pasar dapat diamankan sehingga kebijakan inipun akan menjadi instrumen yang efektif untuk penanggulangan kemiskinan. Hal ini sangat dimungkinkan mengingat sebagian besar kemiskinan di daerah didominasi oleh para petani kecil yang termarjinalkan dengan banyak kebijakan sentralisasi pangan masa lalu. 

        Pengaruhnya terhadap pasar pangan, ketahanan pangan dan kedaulatan pangan :

            Apabila kebijakan desentralisasi pangan ini efektif diterapkan, pasar pangan akan dapat dikendalikan sehingga tidak terlalu merugikan petani yang posisinya marginal, mengurangi spekulan pangan dan sebagai pengaman terhadap efek mekanisme pasar yang berpotensi merugikan beberapa pihak, terutama petani yang posisinya lemah baik sebagai produsen dan konsumen. Ketika panen raya atau supply berlebihan, kebijakan ini dapat mengamankan harga agar tidak terlalu jatuh karena kalau harga jatuh akan merugikan petani akibat tidak imbangnya hasil dengan biaya produksi, dan juga ketika paceklik, harga pangan dapat ditekan dengan dikeluarkannya stock untuk pemenuhan permintaan sehingga harga tidak terlalu tinggi sehingga tidak terjangkau masyarakat.

Hal ini dapat dilihat pada gambar. Berikutnya pasar pangan lokal juga akan makin bergairah ketika pemerintah daerah dengan kewenangan ini mampu mengembangkan diversifikasi pangan terutama ke arah pangan lokal, sehingga pangan lokal akan lebih berkembang.

Pengaruh apabila kebijakan ini efektif terhadap ketahanan pangan, di tingkat lokal kebijakan ini tentunya akan meningkatkan ketahanan pangan lokal. Dengan adanya penjaminan ketersediaan pangan di daerah dan diversifikasi pangan lokal, maka ketahanan pangan lokal akan terbentuk. Kemudian di tingkat nasional, apabila ketahanan pangan di lokal semua terbentuk, otomatis ketahanan pangan nasional juga terpenuhi. Hal ini tentunya dengan catatan bahwa kebijakan ini juga efektif untuk mengurangi ketimpangan ketersediaan pangan antar daerah.

            Sedangkan pengaruhnya terhadap kedaulatan pangan, apabila kebijakan ini efektif, maka pangan masing-masing daerah akan terjamin, ketahanan pangan masing-masing daerah akan kuat, sehingga ketahanan pangan nasional terbentuk. Kemudian dengan terbentuknya ketahanan pangan nasional ini, terbentuk pula kedaulatan pangan nasional, sehingga baik lokal maupun nasional berdaulat pangan sehingga tidak tergantung pada pihak lain, apalagi pihak asing untuk memenuhi kebutuhan pangan di negara kita, Indonesia.